2006 TSPR 024 Hon. José Aponte Hernández v. Hon. Anibal Acevedo Vilá

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. José F. Aponte Hernández, *

en su capacidad de Representante *

y Presidente de la Cámara de *

Representantes de Puerto Rico; y *

la Cámara de Representantes de P.R. *

Parte Peticionaria en certificación * CT-2005-06

v. *

Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, *

E.L.A. de P.R.; Hon. Juan Carlos Méndez, *

Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas *

Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia * Certificación

y Presupuesto y el E.L.A. de P.R. *

Parte Recurrida *

------------------------------------------ *

Ing. Nélida Santiago Rivera, en su *

capacidad oficial y en representación de *

la Superintendencia del Capitolio *

Parte Peticionaria en Certificación *

v. *

Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, * Cons.

E.L.A. de P.R.; Hon. Juan Carlos Méndez, *

Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas *

Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia *

y Presupuesto y el E.L.A. de P.R. *

Parte Recurrida *

*******************************************

Senado de Puerto Rico *

Demandante-Peticionario *

v. *

Hon. Aníbal Acevedo Vilá, * CT-2005-08

Gobernador de Puerto Rico; *

Hon. Juan Carlos Méndez Torres, *

Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas *

Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia *

y Presupuesto; y el E.L.A. de P.R. * Certificación

*******************************************

PER CURIAM

San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2006.

Nos corresponde determinar si resulta oportuna nuestra intervención en este caso en el que la Asamblea Legislativa impugna ciertos ajustes a sus presupuestos, decretados originalmente por el Gobernador, pero que han sido revertidos por este último. Veamos.

El 30 de junio de 2005, la Asamblea Legislativa aprobó la Resolución Conjunta de la Cámara Núm. 445 que contenía el Presupuesto General de Gastos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico proyectado para el año fiscal 2005-2006. Al día siguiente, esta pieza legislativa fue presentada al Gobernador para su evaluación correspondiente. Levantada la sesión legislativa, y pasado el término de 30 días sin que el Primer Ejecutivo tomara alguna acción respecto al proyecto, éste se entendió vetado en su totalidad según establece el Art. III, Sec. 19 de la Constitución del E.L.A., 1 L.P.R.A.

Ante este escenario, se activó el Art. VI, Sec. 6 de nuestra Constitución. En virtud de éste, las partidas consignadas en el Presupuesto General para el año fiscal 2004-2005, contenidas en la Resolución Conjunta Núm. 927 de 30 de junio de 2004,[1] continuaron rigiendo para el presente año económico en todo lo que fueran aplicables, siendo el Gobernador la persona facultada para autorizar los desembolsos necesarios.

Posteriormente, mediante la Orden Ejecutiva Núm. 58 de 30 de agosto de 2005, Boletín Administrativo Núm. OE 2005-58, el Hon. Aníbal Acevedo Vilá decretó ciertos ajustes a los desembolsos con cargo al Fondo General para el año económico 2005-2006, a base de las asignaciones consignadas en la R.C. 927. Según se expresó en la Orden, los referidos ajustes respondieron a que “[l]os recursos disponibles para el año fiscal 2005-2006 no basta[ban] para cubrir las asignaciones presupuestarias vigentes”. Esto se debió a que estas asignaciones totalizaban $9.2 billones, mientras que los recursos estimados ascendían a $8.9 billones. Ante este escenario presupuestario particular y a los fines de asegurar el funcionamiento del gobierno durante el próximo año fiscal, el Primer Ejecutivo entendió que al autorizar los desembolsos necesarios conforme lo dispone la sección 6, Art. VI de nuestra Constitución, debía mantener un presupuesto balanceado, según lo ordena la sección 7 del Art. VI y, además, atender las prioridades establecidas por ley, a tenor con la sección 8 del mismo artículo. Es decir, el Gobernador activó las tres secciones constitucionales aludidas para ordenar los referidos ajustes presupuestarios. Además, se amparó en el poder conferido por la sección 2 de la R.C. 927[2] para transferir partidas entre diversos organismos. Junto con la Orden, el Gobernador incluyó una relación de los ajustes presupuestarios decretados, los cuales comprendieron el aumento de determinadas partidas y la reducción de otras.

Entre los ajustes decretados se encontraban los siguientes: (1) la reducción del presupuesto de la Cámara de Representantes a $41 millones, o sea, $6 millones menos que lo asignado para el mismo propósito mediante la R.C. 927; (2) la reducción del presupuesto del Senado de $38 millones consignados en la R.C. 927 a $33.5 millones; y (3) la disminución de la partida correspondiente a las Actividades Conjuntas de la Asamblea Legislativa[3] a $10.78 millones, a pesar de que la R.C. 927 proveía $21.6 millones para el mismo concepto. Estos ajustes fueron certificados por la Directora de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, Ing. Ileana Fas Pacheco.

A raíz de lo anterior, el Hon. José Aponte Hernández, por sí y en representación de la Cámara de Representantes, presentó una demanda sobre sentencia declaratoria e injunction contra el Gobernador, el Secretario de Hacienda y la Directora de la Oficina de Gerencia y Presupuesto. En esencia, adujo que el Gobernador, al ajustar unilateralmente las partidas presupuestarias aludidas, violó el Art. VI, Sec. 6 de nuestra Constitución y la doctrina de separación de poderes. Solicitó, por tanto, que se declarase inconstitucional la actuación del Primer Ejecutivo y que se ordenase a este último certificar como disponible para el año fiscal 2005-2006 un presupuesto idéntico al del año fiscal anterior, hasta tanto se aprobara un nuevo presupuesto.

Posteriormente, la Ing. Nélida Santiago Rivera, como Superintendente y en representación de la Superintendencia del Capitolio, presentó otra demanda contra los mismos demandados y bajo fundamentos sustancialmente similares. A petición de ésta, el Tribunal de Primera Instancia consolidó ambos pleitos.

Tras varios trámites judiciales, y luego de la celebración de una vista argumentativa, el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan (Hon. Carlos S. Dávila Vélez) dictó sentencia sumaria y declaró con lugar ambas demandas. Resolvió que el ajuste realizado por el Gobernador a las partidas presupuestarias era ilegal por violar la doctrina de separación de poderes y por constituir una concentración de poder indebida en la Rama Ejecutiva, la cual no surge expresamente de la Constitución. En vista de ello, emitió un auto de injunction permanente contra los funcionarios demandados para que cesaran y desistieran de reducir unilateralmente las referidas partidas presupuestarias.

Insatisfechos, el Gobernador y los demás demandados presentaron un recurso de apelación ante el Tribunal de Apelaciones. Antes de que el foro apelativo intermedio entrara a los méritos del caso, y al amparo del Art. 3.002(e) de la Ley de la Judicatura de 2003, 4 L.P.R.A. sec. 24s(e), y de la Regla 23 del Reglamento del Tribunal Supremo de Puerto Rico, 4 L.P.R.A. Ap. XXI-A R. 23, la Cámara de Representantes y la Superintendencia del Capitolio acudieron ante nos mediante el presente recurso de certificación. Arguyeron, en síntesis, que la controversia presentada en este caso es una de gran interés público que amerita ser resuelta finalmente por este Tribunal. En vista de ello y de que el Gobernador y demás demandados solicitaron, a su vez, nuestra intervención, expedimos el auto de certificación. (Caso Núm. CT-2005-6)

Mientras tanto, el Senado de Puerto Rico, representado por su Presidente, Hon. Kenneth McClintock Hernández, había presentado otra demanda ante el tribunal de instancia sobre sentencia declaratoria e injunction contra los mismos demandados.[4] Su argumento fue básicamente el mismo de la Cámara de Representantes. Además, alegó la inconstitucionalidad de la Ley Orgánica de la Oficina de Gerencia y Presupuesto, Ley Núm. 147 de 18 de junio de 1980, en la medida que ésta delegaba al Gobernador la facultad para establecer prioridades en el desembolso de fondos públicos sin parámetros o guías. Solicitó, por tanto, que se declarase ilegal la actuación del Primer Ejecutivo de reducir, aumentar y transferir partidas del presupuesto general, así como la disminución del presupuesto del Senado y de la Oficina de Servicios Legislativos.

Luego de ciertos trámites procesales, otra sala del Tribunal de Primera Instancia (Hon. Oscar Dávila Suliveres) dictó sentencia sumaria a favor del Gobernador y demás funcionarios demandados. Concluyó que, ante un déficit presupuestario, el Primer Ejecutivo no podía autorizar el desembolso de todos los gastos para el funcionamiento del gobierno, y venía obligado a procurar que el presupuesto general estuviese balanceado y a atender los intereses del servicio y las necesidades apremiantes del País, según disponen las secciones 6, 7 y 8 del Art. VI de nuestra Constitución y la sección 2 de la R.C. 927. En vista de lo anterior, razonó que el Gobernador podía ajustar las asignaciones presupuestarias del Senado sin que ello vulnerara la doctrina de separación de poderes.

Inconforme, el Senado acudió ante nos mediante un recurso de certificación. Acordamos expedir. (Caso Núm. CT-2005-8) A solicitud del Gobernador, y por presentar este recurso cuestiones similares de hecho y de derecho a las planteadas por la Cámara de Representantes en el suyo, ordenamos la consolidación de ambos casos. El Presidente de la Cámara de Representantes y el Gobernador presentaron sus respectivos alegatos.

Así las cosas, el 19 de diciembre de 2005, el Gobernador presentó ante nosotros una Moción de Desistimiento y en Solicitud de Desestimación. Informó a este Tribunal que mediante la Orden Ejecutiva promulgada el 16 de diciembre de 2005, Boletín Administrativo Núm. OE-2005-78, había dispuesto el desembolso total de las asignaciones presupuestarias de la Rama Legislativa. Por tanto, desistía del recurso presentado contra la Cámara de Representantes y solicitaba la desestimación del recurso presentado por el Senado por ser éste académico. En atención a lo anterior, concedimos término a las cámaras legislativas para que expresaran sus posiciones. Éstas han comparecido en oposición a la solicitud del Gobernador.[5]

Resolvemos con el beneficio de las posiciones de las partes.

Los cambios fácticos que han acontecido desde el inicio de esta controversia nos imponen el deber de determinar, en primera instancia, si los hechos actuales son los propicios para nuestro pronunciamiento. Esto, en atención al argumento del Gobernador de que los cambios han tornado la controversia en una académica.

La doctrina de justiciabilidad imprime a nuestro ordenamiento jurídico ciertas limitaciones al ejercicio del poder judicial con el fin de que los tribunales puedan precisar el momento oportuno para su intervención. Hemos resuelto que un caso no es justiciable cuando las partes no tienen legitimación activa, cuando el caso no está maduro, cuando se presenta una cuestión política o cuando la controversia se ha tornado académica. Noriega v. Hernández Colón, 135 D.P.R. 406 (1994).

Una controversia es académica, y por tanto no apta para la intervención judicial, cuando los hechos o el derecho aplicable han variado de tal forma que ya no existe una controversia actual entre partes adversas. PNP v. Carrasquillo, res. el 27 de octubre de 2005, 2005 TSPR 157. Este precepto legal exige que exista una controversia real en todas las etapas del proceso judicial, tanto la inicial como la apelativa. Véase Lewis v. Continental Bank Corp., 494 U.S. 472 (1990); E. Chemerinsky, Constitutional Law Principles and Policies, 2da ed., New York, Aspen Publisher, 2002, sec. 2.7.1, pág. 112. Su análisis requiere la evaluación de los eventos anteriores, próximos y futuros, para determinar si su condición de controversia viva y presente subsiste con el transcurso del tiempo. San Antonio Maritime v. P.R. Cement Co., 153 D.P.R. 374 (2001).

Esta normativa persigue el propósito de evitar decisiones judiciales que acarreen pérdida de tiempo, conflicto con otras ramas del gobierno o que puedan estar diseñadas sin el beneficio de argumentos propios de partes adversas. R. Serrano Geyls, Derecho Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Colegio de Abogados, 1986, Vol. I, pág. 122. Intenta impedir, además, el uso innecesario de los recursos judiciales y obviar pronunciamientos autoritativos de los tribunales que resulten superfluos. Emp. Pur. Des., Inc. v. H.I.E.Tel., 150 D.P.R. 924 (2000); C.E.E. v. Depto de Estado, 134 D.P.R. 927 (1993).

No obstante lo anterior, se reconocen varias excepciones a esta doctrina. Por ejemplo, cuando se plantean cuestiones recurrentes capaces de evadir revisión judicial; cuando la situación de hechos ha sido modificada por el demandado, pero no tiene características de permanencia; o cuando persisten consecuencias colaterales de una controversia que se ha tornado académica. Angueira v. J.L.B.P., 150 D.P.R. 10 (2000). Véase además L.H. Tribe, American Constitutional Law, 3ra ed., New York, Foundation Press, 2000, Vol. I, págs. 347-361.

En consideración a este trasfondo legal, evaluemos si debemos entrar a los méritos del caso de epígrafe.

III

El Hon. Aníbal Acevedo Vilá, mediante Orden Ejecutiva promulgada el 16 de diciembre de 2005, Boletín Administrativo OE-2005-78, ha repuesto la cantidad de dinero que originalmente redujo a los presupuestos de la Asamblea Legislativa. Esto, debido a que los recaudos del Gobierno han sobrepasado las proyecciones de ingresos estimados para este año fiscal. Según informó el Primer Ejecutivo, dicho aumento en los ingresos se debió a la creciente actividad económica y a las medidas implementadas sobre fiscalización gubernamental.

Consideró, además, importante el hecho de que:

Para las agencias calificadoras del crédito de Puerto Rico, es imprescindible que las dos ramas políticas del gobierno trabajen en espíritu de colaboración, y que se demuestre un genuino ambiente de diálogo. Este ajuste que por la presente se realiza debe propender a una mejor y más estrecha colaboración entre las referidas ramas gubernamentales, reduciendo así significativamente la preocupación que a esos efectos tienen las referidas agencias calificadoras. Orden Ejecutiva, OE-2005-78, pág. 1.

Con la promulgación de la orden ejecutiva aludida, el Gobernador revirtió los efectos de su Orden Ejecutiva Núm. 58 de 30 de agosto de 2005, la cual desembocó en el pleito judicial del epígrafe.

Según se desprende de lo anterior, ya la Asamblea Legislativa no requiere nuestra intervención para procurar la reposición de sus presupuestos. Además, parece evidente que la condición fiscal del país no es la misma que existía cuando el Gobernador decidió reducir los aludidos presupuestos. Es decir, la controversia que llegó ante nosotros ya no es un obstáculo legal ni práctico para el normal desenvolvimiento de ambas ramas políticas de nuestro gobierno.

De otra parte, debido a las particularidades de la controversia que se nos presentó, entendemos que no existe una probabilidad razonable de que la misma vuelva a repetirse. Es decir, su recurrencia requeriría que existiera un tranque en el proceso de formulación y aprobación del presupuesto, en circunstancias de crisis fiscal, y que el Primer Mandatario vuelva a reducir unilateralmente los presupuestos de otra rama del gobierno. En el pasado siglo, nunca se nos presentó un trasfondo fáctico análogo. Resulta, pues, muy especulativo concluir que una controversia idéntica a ésta volverá a suscitarse.

Por otro lado, no podríamos concluir que esta controversia volverá a repetirse sin antes aventurarnos a predecir que el debate constitucional entre las ramas políticas del gobierno, en el futuro, no será uno productivo. Con ello le estaríamos restando legitimidad y productividad a nuestro sistema político constitucional en los años por venir, sin tan siquiera darle una oportunidad de desarrollarse y consolidarse, y sin contar con los elementos para emitir ese juicio.

Aún asumiendo que el ambiente político y económico de Puerto Rico es uno propicio para que la controversia surja nuevamente, resulta igualmente especulativo resolver que dicho asunto pueda evadir la revisión judicial. Esta controversia no era una que, inherentemente, producía efectos de corta duración. El presupuesto para gastos generales del Gobierno se formula y aprueba para el año fiscal y no para su primer mes, por lo que sus consecuencias se extienden por un año. Cf. Emp. Pur. Des., Inc. v. H.I.E.Tel., supra.[6]

Además, nuestro ordenamiento jurídico cuenta con el mecanismo adecuado para revisar este tipo de controversia con mayor agilidad. El Art. 3.002(e) de la Ley de la Judicatura de 2003, 4 L.P.R.A. sec. 24s(e), establece que este Tribunal:

Mediante auto de certificación, a ser expedido discrecionalmente, motu proprio, o a solicitud de parte, podrá traer inmediatamente ante sí para considerar y resolver cualquier asunto pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia o el Tribunal de Apelaciones cuando se plantee la existencia de un conflicto entre decisiones previas del Tribunal de Apelaciones, se planteen cuestiones noveles de derecho, o se planteen cuestiones de alto interés público que incluyan cualquier cuestión constitucional sustancial al amparo de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o de la Constitución de Estados Unidos.

El mecanismo de certificación cumple el propósito de adelantar el trámite judicial ordinario con el objetivo de que este Tribunal pueda atender cuestiones que por su gran importancia y envergadura ameritan ser resueltas prontamente. Rivera Soto v. Junta de Calidad Ambiental, res. el 3 de marzo de 2005, 2005 TSPR 18; Suárez Jiménez v. C.E.E., res. el 20 de noviembre de 2004, 2004 TSPR 179. Nótese que sólo basta con que el caso esté pendiente ante el tribunal de instancia para que se nos pueda presentar la controversia mediante este recurso. Incluso, motu proprio, podemos traer inmediatamente la controversia ante nosotros para considerarla y resolverla. En fin, la existencia del recurso de certificación elimina prácticamente la posibilidad de que este tipo de casos evada nuestro pronunciamiento sobre el asunto.

Por otra parte, entendemos que no aplica la excepción a la doctrina de academicidad basada en que los cambios fácticos fueron producidos por el demandado sin visos de permanencia. El cambio en la situación fiscal del Gobierno permitió al Gobernador identificar los recursos disponibles y ordenar la devolución de los fondos a la Rama Legislativa. La Oficina de Gerencia y Presupuesto ya ha comenzado a cumplir esta norma, según surge de la misiva de la Ing. Ileana Fas Pacheco dirigida al Gobernador con fecha de 11 de enero de 2006. Es decir, los fondos están siendo transferidos a la Asamblea Legislativa.

Igualmente, dicha partida pronto perderá su vigencia debido a que el año fiscal concluirá en cinco meses. Usualmente es en esta etapa del año fiscal que la Rama Ejecutiva tiene un cuadro más completo sobre los ingresos que se proyectan para el año, pues han transcurrido siete meses desde el inicio del mismo. Estas circunstancias abonan a la conclusión de que la reposición de los presupuestos de la Rama Legislativa no será revertida, aun cuando decidamos no intervenir en el caso.

Por último, pesa sobre nuestro análisis el hecho de que la ocasión no es la propicia para un pronunciamiento nuestro. Debemos reconocer que existe un proceso político entre las Ramas aquí protagonistas que no se ha paralizado y cuyos frutos dependerán en gran parte de que éstas armonicen sus diferencias sin nuestra intervención, en la medida que no exista una controversia justiciable entre ellos. La situación gubernamental actual amerita que estas Ramas trabajen en conjunto para resolver asuntos de mayor trascendencia e importancia para el bienestar del pueblo de Puerto Rico. El proceso político debe continuar su cauce. En ausencia de circunstancias que ameriten la intervención judicial, no estamos en posición de emitir directrices con el propósito de guiar al Ejecutivo y al Legislativo en la encomienda que los electores le han delegado para los años restantes de este cuatrienio. Todas estas consideraciones ameritan nuestra prudencia y abstención en estas circunstancias no aptas para la intervención judicial.

En vista de todo lo anterior, nos abstenemos de pronunciarnos sobre la controversia que originalmente presentaban los casos aquí consolidados.

Por los fundamentos que preceden, se anulan los autos expedidos en los casos Hon. José Aponte Hernández v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá y otros, CT-2005-06, y Senado de Puerto Rico v. Hon. Aníbal Acevedo Vilá y otros, CT-2005-08 y se ordena el archivo de los mismos.

Se dictará Sentencia de conformidad.

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. José F. Aponte Hernández, *

Et Al. *

Parte Peticionaria en *

Certificación *

vs. * CT-2005-006

Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, * Certificación

Et Al. *

Parte Recurrida *

----------------------------------------*

Ing. Nélida Santiago Rivera, Et Al. *

Parte Peticionaria en *

Certificación *

vs. * Cons.

Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, *

Et Al. *

Parte Recurrida *

* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *

Senado de Puerto Rico *

Demandante-Peticionario *

vs. * CT-2005-008

Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, * Certificación

Et Al. *

Demandados-Recurridos *

* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *

Opinión Concurrente emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI.

San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2006.

Es innegable que el caso de autos gira en torno a una cuestión primordial de gran trascendencia. Dicha cuestión no sólo constituyó recientemente la médula de una grave disputa entre el Gobernador de Puerto Rico y la mayoría de la Rama Legislativa, sino que tiene una importancia que va más allá de las realidades y circunstancias del caso de autos.

La cuestión referida es la siguiente: en la situación excepcional de que entre las ramas políticas se haya llegado a un impase sobre el presupuesto del próximo año, ¿qué sucede si las asignaciones dispuestas en el presupuesto anterior exceden los recursos totales calculados para el nuevo año económico? La Sección 6 del Art. VI de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico claramente dispone que cuando no se logre aprobar el presupuesto para un año económico, regirá para ese año el presupuesto del año anterior, pero ¿qué pasa si los fondos que se contemplan para ese nuevo año no son suficientes para sufragar otra vez los mismos gastos realizados durante el año anterior?

La Constitución tiene otras dos cláusulas que tratan específicamente con este asunto del presupuesto. Una de ellas prohíbe que las asignaciones presupuestarias excedan los recursos anticipados; la otra establece un orden de prioridades precisamente para el caso en que las asignaciones presupuestarias excedan el cálculo de los recursos disponibles. Resulta, sin embargo, que estas dos disposiciones se refieren textualmente al presupuesto de un mismo año. Los términos de dichas dos cláusulas aluden a las partidas y asignaciones de un solo año económico y, al menos literalmente, no se refieren a los desembolsos a realizarse durante un año económico a base de lo dispuesto en el presupuesto del año anterior. De su faz, no se ocupan directamente de la cuestión suscitada por el caso de autos, formulada en el párrafo previo de este escrito.

Por lo anterior, la cuestión referida es una que no tiene una solución indisputable provista concretamente en el texto de la Constitución del país. Dicha cuestión primordial aparentemente no fue anticipada específicamente por los que redactaron nuestra ley fundamental. Por ello, le corresponde a este Foro buscarle oportunamente una respuesta mediante un análisis del historial de la Constitución que nos permita derivar las implicaciones normativas pertinentes del esquema jurídico que sí se plasmó en esa magna carta sobre el asunto del presupuesto y sobre el asunto de los respectivos poderes gubernamentales de las ramas políticas. Como en tantas otras ocasiones, pues, en su momento nos tocaría interpretar la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, para resolver la cuestión de fondo planteada en el caso de autos.

Ahora bien, importantes razones de orden público aconsejan que nos abstengamos de resolver ahora la cuestión referida. Hacerlo en este caso en este momento constituiría sin dudas un pronunciamiento de índole consultivo debido a que la disputa concreta que propició el caso de autos ya no existe. Estando próximos a decidir, el Gobernador nos ha informado que ha dejado sin efecto los ajustes que había decretado con respecto a las asignaciones presupuestarias de la Asamblea Legislativa, que habían dado lugar a la disputa en cuestión.

Como se sabe, este Foro no emite opiniones consultivas. Desde hace mucho tiempo está claramente establecido en nuestro ordenamiento jurídico que nuestra función de dilucidar con finalidad el orden constitucional del país sólo debe hacerse dentro de los límites de una controversia viva entre litigantes opuestos, de modo tal que nuestra decisión en tal controversia tenga un impacto real y afecte las relaciones jurídicas de los litigantes en disputa. E.L.A. v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958).

Es por lo anterior que estamos impedidos de resolver ahora la importante cuestión constitucional identificada antes. Concurro, pues, con lo resuelto en la opinión Per Curiam emitida aquí.

JAIME B. FUSTER BERLINGERI

JUEZ ASOCIADO

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Hon. José F. Aponte Hernández, en su

capacidad de Representante y Presidente de la Cámara de Representantes de Puerto Rico; y la Cámara de Representantes de Puerto Rico

Parte Peticionaria en Certificación

Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador, Estado Libre Asociado de Puerto Rico; Hon. Juan. Carlos Méndez, Secretario de Hacienda; Ing. Ileana Fas Pacheco, Directora, Oficina de Gerencia y Presupuesto y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Parte Recurrida

_______________________________________

Ing. Nélida Santiago Rivera, en su

Capacidad oficial y en representación

de la Superintendencia del Capitolio

Parte Peticionaria en Certificación

Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador,

Estado Libre Asociado de Puerto Rico;

Hon. Juan. Carlos Méndez, Secretario

de Hacienda; Ing. Ileana Fas Pacheco,

Directora, Oficina de Gerencia y

Presupuesto y el Estado Libre Asociado

de Puerto Rico

Parte Recurrida

_______________________________________

Senado de Puerto Rico

Demandante-Peticionario

Hon. Aníbal Acevedo Vilá, Gobernador de

Puerto Rico; Hon. Juan Carlos Méndez

Torres, Secretario de Hacienda; Ing.

Ileana Fas Pacheco, Directora, Oficina

de Gerencia y Presupuesto; y el E.L.A. de P.R.

Parte Recurrida

CT-2005-06

Certificación

cons

CT-2005-08

Certificación

Opinión disidente emitida por la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez

San Juan, Puerto Rico, a 16 de febrero de 2006

Disiento de la determinación que toma una Mayoría de este Tribunal declarando que los casos de epígrafe se han tornado académico ante la actuación unilateral de la parte demandada recurrida de cesar la conducta que dio base a este litigio originalmente, al restaurarle al presupuesto de los peticionarios los dineros recortados. Mi disconformidad se asienta sobre la ausencia de garantía de que la parte demandada recurrida no habrá de incurrir en la misma conducta en el futuro, cuando se hayan de confeccionar nuevos presupuestos durante este cuatrienio. Siendo ello así, estimo que este caso se encuentra entre las excepciones a la doctrina de academicidad que en el pasado hemos reconocido, aunque no habíamos tenido ocasión de aplicar.

Es norma trillada que un caso se torna académico cuando su condición de controversia viva y presente cesa por el transcurso del tiempo. Emp. Pub. Des., Inc. v. H.I.E. T.E.L., 150 D.P.R. 924 (2000); PPD v. Gobernador I, 139 D.P.R. 643 (1995). De ahí que, en alguna medida, la doctrina de academicidad no es otra cosa que la doctrina de acción legitimada en el tiempo. Monogham, Constitutional Adjudication: The Who and When, 82 Yale L. J. 1363, 1384 (1974). Véase también, P.N.P. v. Carrasquillo, res. 27 de octubre de 2005, 165 D.P.R. ___, 2005 TSPR 157.

Hemos resuelto sin embargo, que esta doctrina tiene varias excepciones, a saber: primero, cuando se plantea una cuestión recurrente; segundo, cuando la cuestión de hechos ha sido modificada por el demandado, pero no tiene características de permanencia; o, tercero, en situaciones donde persistan consecuencias colaterales que no se han tornado académicas. Cruz Negrón v. Adm. De Corrección, res. 28 de marzo de 2005, 163 D.P.R. ___, 2005 TSPR 34; Angueira v. J.L.B.P., 150 D.P.R. 10 (2000).

La controversia ante nuestra consideración, a mi juicio, ubica en la segunda de las excepciones. Bajo la misma, un caso no es académico cuando el demandado cesa su alegada actuación ilegal o impropia, sin que existan garantías que en el futuro no habrá de incurrir en la conducta impugnada. La referida excepción no ha sido aplicada anteriormente por este Tribunal. Véase, Comisión de Asuntos de la Mujer v. Srio. de Justicia, 109 D.P.R. 715, 728 (1980); Asoc. de Periodistas v. González, 127 D.P.R. 704, 720 (1991). La misma, sin embargo, sí ha sido utilizada ampliamente por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos, por lo que es apropiado repasar las expresiones de dicho foro sobre este asunto.

Esta excepción se conoce en la doctrina norteamericana como “la excepción de cese voluntario.” En el caso seminal United States v. W.T. Grant Co., 345 U.S. 629, 632 (1953), el Tribunal Supremo de los Estados Unidos describió la misma de la siguiente manera:

Both sides agree to the abstract proposition that voluntary cessation of allegedly illegal conduct does not deprive the tribunal of power to hear and determine the case, i.e., does not make the case moot . . . A controversy may remain to be settled in such circumstances [. . .] The defendant is free to return to his old ways. This, together with a public interest in having the legality of the practices settled, militates against a mootness conclusion. (Citas omitidas.) (Énfasis nuestro.)

En igual sentido, City of Mesquite v. Aladdin´s Castle, 455 U.S. 283, 289 (1982) (“It is well settled that a defendant´s voluntary cessation of a challenged practice does not deprive a federal court of its power to determine the legality of the practice.”); Friends of Earth, Inc. v. Laidlaw Environmental Services, Inc., 528 U.S. 167, 189 (2000); County of Los Angeles v. Davis, 440 U.S. 625, 631 (1979); Allee v. Medrano, 416 U.S. 802, 810-11 (1974); DeFunis v. Odegaard, 416 U.S. 312, 318 (1974). Véase además, L. Tribe, American Constitutional Law, Foundation Press, 3^rd ed., Vol. 1, 2000, sec. 3.11, págs. 353-356; E. Chemerinsky, Constitucional Law, Principles and Policies, Aspen Publishers, 2d ed., 2002, sec. 2.7.4.

Esta excepción se asienta sobre el principio que el demandado que ha incurrido en una actuación alegadamente ilegal, no debe evadir la revisión judicial meramente porque cesa su conducta, si no existen verdaderas garantías de que la conducta impugnada no se habrá de repetir en lo sucesivo. Ello así porque de concluirse que un litigio se torna académico y se desestima el mismo, el demandado queda liberado de un dictamen judicial y puede así incurrir nuevamente en la conducta proscrita. En Comisión de Asuntos de la Mujer, supra, pág. 728, indicamos “que un caso no se torna ilusorio por conducta voluntaria de un demandado, quien luego puede ‘retomar a sus viejos caminos.’” Así también, en Gwaltney of Smithfield, Ltd. V. Chesapeake Bay Foundation, Inc, 484 U.S. 49, 66-67, se indicó: “Mootness doctrine . . . protects plaintiffs from defendants who seek to evade sanction by predicable ‘protestations of repentance and reform.’”

Los hechos en este caso encuentran fácil acomodo en la excepción antes mencionada. El 19 de diciembre de 2005, la parte demandada recurrida presentó ante nuestra consideración una escueta moción donde informó que el señor Gobernador había emitido una orden ejecutiva “en la que dispuso para el desembolso total de las asignaciones presupuestarias de la Rama Legislativa.” En vista de ello, informó que desistía del pleito CT-2005-006, en el cual había solicitado ante el Tribunal de Apelaciones la revocación de la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia, en el caso Aponte Hernández v. Acevedo Vilá, KPE-2005-3411, consolidado con el caso Santiago Rivera v. Acevedo Vilá, KPE-2005-3450. Además, solicitó la desestimación del caso Senado de Puerto Rico v. Acevedo Vilá, CT-2005-008, por académico.[7] La moción presentada no solicitó el vacatur de las sentencias emitidas por los foros primarios. Tanto la Cámara de Representantes como el Senado de Puerto Rico se opusieron a la petición del Gobernador.[8]

Nada hay en la moción presentada que nos permita concluir, con algún grado de certeza, que en lo sucesivo el Gobernador no habrá de incurrir en la misma práctica. Tan es así, que sobre este asunto la moción guardó silencio. Es decir, el Gobernador no ha expresado si al confeccionar los presupuestos para los próximos años fiscales, se abstendrá de reducir unilateralmente el presupuesto de la Rama Legislativa. Ésta es precisamente la controversia medular en este caso y la que incide directamente sobre la doctrina de separación de poderes. Soy del criterio que sin este tipo de certeza o demostración, un caso no se torna académico. Le compete al demandado el peso de demostrar que en el futuro no incurrirá en la práctica o conducta impugnada, lo que no ha ocurrido en el caso ante nuestra consideración. En Friends of the Earth, Inc. v. Laidlaw, supra, págs. 189-190, el Tribunal Supremo por voz de la Juez Asociada Ginsburg, indicó lo siguiente:

[T]he standard we have announced for determining whether a case has been mooted by the defendant´s voluntary conduct is stringent: ‘A case might become moot if subsequent events made it absolutely clear that the allegedly wrongful behavior could not reasonably be expected to recur.’ The ‘heavy burden of persua[ding]’ the court that the challenged conduct cannot reasonably be expected to start upon again lies with the party asserting mootness. . . [A] defendant claiming that its voluntary compliance moots a case bears the formidable burden of showing that it is absolutely clear the allegedly wrongful behavior could not reasonably be expected to recur. (Citas omitidas.) (Énfasis nuestro.)

En igual sentido, United States v. Concentrated Phosphate Export Ass., 393 U.S. 199, 203 (1968).

En ausencia de tal demostración, debo concluir como cuestión de derecho, que no procede acceder a la petición del señor Gobernador. Soy consciente, que en el caso instado por la Cámara de Representantes pesa contra los demandados una orden de injuction que les impide, en lo sucesivo, incurrir

en la misma conducta. Recordemos, como ya se indicó, que el Gobernador no solicitó el vacatur de la sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia, por lo que la orden de injuction permanece vigente. En vista de ello, uno de los criterios para invocar la excepción de “cese voluntario” de la doctrina de academicidad no está presente en ese caso. Entiendo sin embargo que ello no es óbice para denegar el desistimiento solicitado por el Gobernador en el caso instado por la Cámara de Representantes. Me explico.

Al adjudicar si los hechos de este caso conforman la excepción a la doctrina de academicidad que hemos discutido, es necesario también ponderar la naturaleza de la controversia planteada y el interés público que la misma se resuelva concluyentemente. W.T. Grant Co., supra. Ello abona a despejar toda sombra sobre la corrección de la actuación del Gobernador. La disputa ante nuestra consideración por lo tanto, es una de gran trascendencia que incide directamente sobre la doctrina de separación de poderes y las facultades y prerrogativas de la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa respecto el proceso de confección y aprobación del presupuesto del país. Cuando se invoca el “gobierno compartido”, la necesidad de aclarar hasta dónde llegan los poderes de cada una de las ramas en este proceso es asunto de alto interés público. En la medida que se aclaran los linderos de esas facultades, el impulso a rebasar los mismos se minimiza y se evitan conflictos entre las ramas del gobierno. Ello, ciertamente, redunda en beneficio para el país.

Adviértase además, que al acceder a la solicitud del Gobernador, habrán de subsistir dos decisiones diametralmente distintas sobre un asunto de alto interés público y de vital importancia para el adecuado balance entre dos ramas de poderes de nuestro gobierno. Es función de este Tribunal impartirle contenido a la Constitución del Estado Libre Asociado, además de actuar como árbitro imparcial en las disputas naturales que se suscitan entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Al desestimar los recursos pendientes ante nuestra consideración, a mi juicio, poco abonamos a cumplir con ese deber constitucional.

Por las razones antes expresadas disiento de la decisión que hoy toma una Mayoría de este Tribunal.

Habida cuenta que soy del criterio que nada impide que atendamos los reclamos traídos ante nuestra atención, paso a discutir los contornos de la controversia que pende ante nuestra consideración.

El caso ante nosotros nos permite, por primera vez, impartirle contenido al conjunto de disposiciones constitucionales encaminadas a reglamentar los procedimientos presupuestarios y fiscales del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Ello, en el contexto de la más reciente controversia entre dos ramas del gobierno, la Rama Ejecutiva y la Rama Legislativa.

Específicamente, debemos determinar si el Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tiene autoridad constitucional o estatutaria para, activado el Art. VI, Sec. 6 de la Constitución del Estado Libre Asociado, reducir unilateralmente el presupuesto correspondiente a la Cámara de Representantes y a la Superintendencia del Capitolio.

El 16 de marzo de 2005, el Gobernador de Puerto Rico, Hon. Aníbal Acevedo Vilá, presentó ante la Asamblea Legislativa su Informe Anual sobre la situación de estado del país. Posteriormente y conforme al mandato constitucional, presentó ante la Cámara de Representantes un proyecto de resolución conjunta recomendando las partidas para el presupuesto fiscal del año 2005-2006. Esta resolución se convirtió en la Resolución Conjunta de la Cámara Número 445 (“R.C. de la C. 445”).

Luego de los trámites de rigor, la Cámara de Representantes aprobó la R.C. de la C. 445 y remitió la misma al Senado de Puerto Rico para su aprobación. El Senado la aprobó con enmiendas por lo que el proyecto fue referido a comité de conferencia. El 30 de junio de 2005 quedó aprobada la referida resolución. Una vez fue enrolada y firmada, la misma fue remitida al Gobernador para su firma o veto.

Recibida por el Gobernador, éste le impartió un veto de bolsillo. En ese momento y de conformidad con el Art. VI, Sec. 6 de la Constitución del Estado Libre Asociado, automáticamente permanecieron vigentes las partidas consignadas para los gastos ordinarios de funcionamiento del gobierno y para el pago de intereses y amortización de la deuda pública que se aprobaron para el año económico 2004-2005. Es decir, se auto renovaron las partidas contenidas en la Resolución Conjunta de la Cámara Número 927 (“R.C. de la C. 927”), aprobada el 30 de junio de 2004, que contiene la mayoría de las asignaciones de gastos, así como cualquier otra ley que incluyera alguna asignación para gastos del funcionamiento de gobierno.

El presupuesto general de la Cámara de Representantes para el año económico 2004-2005, conforme dispuesto en la R.C. de la C. 927, fue de cuarenta y ocho millones trescientos ochenta y cuatro mil dólares ($48,384,000.00). De éstos, cuarenta y siete millones ($47,000,000.00) correspondieron a la R.C. de la C. 927 y el remanente a la Ley Núm. 168 del 12 de julio de 2004, que otorgó aumentos salariales a los empleados públicos. Por otro lado, el presupuesto del Senado para el año económico 2004-2005 fue de treinta y ocho millones de dólares ($38,000,000.00).

Evaluadas las asignaciones totales de gastos ordinarios de funcionamiento del gobierno aprobadas durante el año fiscal 2004-2005[9], la Rama Ejecutiva ha estimado que éstas ascendieron a nueve mil millones doscientos ochenta y cuatro millones de dólares ($9,284,000,000.00). El Secretario de Hacienda, por su parte, ha estimado que los recursos totales calculados para el año económico 2005-2006 serán de ocho mil millones novecientos cuarenta y cinco millones dólares ($8,945,000,000.00). A la luz de lo anterior, el Ejecutivo concluyó que el presupuesto de gastos para el año 2005-2006 es uno deficitario.[10]

Al no aprobarse un presupuesto para el año económico 2004-2005, el Gobernador invocó la facultad que le otorga el Art. VI, Sec. 6 de la Constitución, para promulgar la Orden Ejecutiva Núm. 58 de 30 de agosto de 2005, Boletín administrativo Núm. 2005-58 (“Orden Ejecutiva”). Toda vez que los recursos totales calculados son insuficientes para cubrir las asignaciones hechas, el Gobernador realizó aquellos ajustes que estimó necesarios a las partidas de fondos autorizados mediante asignaciones para el año económico 2004-2005, para conformar las mismas a los recursos totales calculados para el año económico 2005-2006.

Entre las partidas ajustadas se incluyó la correspondiente a la Cámara de Representantes, la cual sufrió una reducción de siete millones trescientos ochenta y cuatro mil trescientos ochenta dólares ($7,384,380.00). Se reajustó también la partida correspondiente a “Actividades Conjuntas” de la cual se nutre la Superintendencia del Capitolio. Esta partida sufrió una reducción de diez millones setecientos ochenta mil dólares. ($10,780,000.00); de los cuales, poco más de cinco millones corresponden a la Superintendencia del Capitolio. Finalmente, la partida correspondiente al Senado de Puerto Rico sufrió una reducción de cuatro millones quinientos mil dólares ($4,500,000.00).

Así las cosas, el 23 de septiembre de 2005, el Presidente de la Cámara de Representantes, Hon. José Aponte Hernández, en su capacidad de Representante y Presidente del cuerpo, presentó una demanda de injunction y sentencia declaratoria contra el Gobernador, el Secretario de Hacienda y la Directora de la Oficina de Gerencia y Presupuesto. En ésta, solicitó que la acción del Gobernador se declarase inconstitucional por violar la separación de poderes al reajustar, unilateralmente, el presupuesto del la Cámara de Representantes. Sostuvo además, que el Gobernador no tenía autoridad en ley para aumentar, disminuir o alterar las partidas presupuestarias aprobadas por la Asamblea Legislativa durante el año económico 2004-2005.

Posteriormente, el 28 de septiembre, la ingeniero Nélida Santiago Rivera, en representación de la Superintendencia del Capitolio presentó una demanda de injunction y sentencia declaratoria contra los mismos demandados. En la misma, se reprodujeron, esencialmente, las alegaciones contenidas de la demanda de la Cámara de Representantes. Específicamente se cuestionó el ajuste de cinco millones noventa y nueve mil dólares ($5,099,000.00), en la partida identificada como “Actividades Conjuntas” en la R.C. de C. 927 de la cual, como dijimos, se nutre la Superintendencia del Capitolio. Ambos casos fueron consolidados por el Tribunal de Primera Instancia.

En oposición, el Gobernador indicó que toda vez que el Secretario de Hacienda calculó que las partidas que están vigentes por disposición del Art. VI, Sec. 6 de la Constitución exceden los recursos totales calculados para el año fiscal 2005-2006, y no habiéndose impuesto contribuciones suficientes para cubrir las mismas, él tiene la potestad de hacer los ajustes necesarios para que el presupuesto no sea deficitario.[11] El Gobernador sostuvo que ello es corolario de su obligación constitucional de hacer cumplir las leyes y de mantener un presupuesto no deficitario.

Indicó que tiene amplia discreción para realizar ajustes a todas las partidas del presupuesto constitucional incluyendo las correspondientes a las otras ramas del gobierno. Ello en virtud del propio texto de la Constitución, de la Ley Orgánica de la Oficina de Gerencia y Presupuesto y de la sección 2 de la R.C. de la C. 927. Señaló que la única limitación a su facultad para realizar ajustes a las partidas de una rama de gobierno es que el ajuste impida que esa rama pueda ejercer su función constitucional. Concluyó indicando que toda vez que ello no ha ocurrido, la reducción en el presupuesto de la Cámara de Representantes y la Superintendencia del Capitolio no adolece de defecto constitucional alguno.

Luego de una vista ante el tribunal de instancia en la que las partes presentaron sus respectivos argumentos, el pasado 24 de octubre, el Tribunal de Primera Instancia declaró con lugar la demanda instada. El foro primario concluyó que la actuación del Gobernador era contraria a la Constitución por violar la separación de poderes.

Inconforme, los demandados apelaron ante el Tribunal de Apelaciones. En un extenso escrito de apelación los demandados plantearon ante el Tribunal de Apelaciones la comisión de tres errores.[12] Los demandantes por su parte, presentaron ante nuestra consideración una petición de certificación. El 1ero de noviembre de 2005 expedimos el auto de certificación solicitado y le concedimos a las partes un término simultáneo para presentar sus respectivos alegatos.

Por su parte, el Senado de Puerto Rico, luego de un fallido intento de litigar esta controversia en el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico, compareció ante el Tribunal de Primera Instancia impugnando la actuación del Gobernador. Los argumentos esgrimidos por el Senado fueron, fundamentalmente, los mismos que los de la Cámara de Representantes. Aunque, adujo también que la Ley Orgánica de la Oficina de Gerencia y Presupuesto era inconstitucional en la medida en que delegaba en el Gobernador la facultad para establecer las prioridades en los desembolsos sin que se establecieran parámetros adecuados. El foro primario dictó una sentencia en la cual avaló los recortes efectuados a su presupuesto por el Gobernador. Eventualmente acudieron ante este Tribunal el una petición de certificación. Expedimos el auto solicitado y lo consolidamos con el recurso instado por la Cámara de Representantes y la Superintendencia del Capitolio.

Ambas partes han comparecido.[13] Veamos entonces.

El presupuesto del Estado en su sentido más amplio representa el plan de ordenación racional de la actividad financiera del Estado para un período determinado, con el fin de concretizar, a través del mismo, la obra de gobierno. El presupuesto general de un gobierno, señala Muñoz Amato, “debe ser el programa que dirija toda la actividad gubernamental en su función de orientar los procesos sociales y servir los intereses del pueblo.” P. Muñoz Amato, Introducción a la Administración Pública, Teoría General, Planificación – Presupuestos, Fondo de Cultura Económica, México, 4ta ed., 1966, pág. 141. Véase además, A. Rodríguez Bereijo, El Presupuesto del Estado, Madrid, Ed. Tecnos, 1970; Guzmán Santiago, Aspectos Legales del Proceso Presupuestario del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 36 Rev. Jur. U.P.R. 291 (1966).

El presupuesto es por lo tanto mucho más que una contabilización de ingresos y gastos desligado de todo esfuerzo para encausar la obra de gobierno y lograr alcanzar determinados fines sociales. Es, verdaderamente, un plan de acción gubernamental expresado en términos financieros.

La experiencia ha demostrado que es preferible encomendar la formulación del proyecto de presupuesto a la rama con el conocimiento que ese proceso encarna, la Rama Ejecutiva. Dicho procedimiento requiere sin embargo, que se enmarque dentro de las normas legislativas preexistentes y que se someta a la revisión activa de los representantes del pueblo, de ahí la injerencia de la Asamblea Legislativa. La participación de la Legislatura en este proceso garantiza que los programas públicos adoptados contengan una base democrática efectiva y real.[14]

Con ello en mente, procedemos a repasar el proceso presupuestario puertorriqueño.

III

La Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico contiene cuatro disposiciones básicas sobre el presupuesto. En el Art. IV, Sec. 4, se expresa:

Los deberes, funciones y atribuciones del Gobernador serán:

Presentar a la Asamblea Legislativa, al comienzo de cada sesión ordinaria, un mensaje sobre la situación del Estado y someterle además un informe sobre las condiciones del Tesoro de Puerto Rico y los desembolsos propuestos para el año económico siguiente. Dicho informe contendrá los datos necesarios para la formulación de un programa de legislación.

El Art. VI, Sec. 6 provee:

Cuando a la terminación de un año económico no se hubieren aprobado las asignaciones necesarias para los gastos ordinarios de funcionamiento del gobierno y para el pago de intereses y amortización de la deuda pública durante el siguiente año económico, continuarán rigiendo las partidas consignadas en las últimas leyes aprobadas para los mismos fines

PER CURIAM

SENTENCIA